La nueva ordenanza cívica promovida por el Ayuntamiento de Zaragoza plantea importantes interrogantes desde el punto de vista jurídico, político, y de derechos fundamentales y constitucionales en general. La propuesta, que contempla sanciones de hasta 3.000 euros para quienes duerman en parques o espacios públicos, supone un desplazamiento del tratamiento del sinhogarismo desde el ámbito de la protección social hacia el ámbito puramente sancionador, y de control propietarista del espacio urbano.
Aunque formalmente la ordenanza se presenta como un instrumento orientado a garantizar la convivencia y el uso adecuado de los espacios públicos, materialmente introduce mecanismos que afectan de manera desproporcionada y antinatural a personas en situación de exclusión residencial. En este sentido, la norma puede interpretarse como un ejemplo de lo que la doctrina jurídica y sociológica ha denominado “criminalización de la pobreza”: el uso del derecho administrativo sancionador para gestionar problemáticas sociales derivadas de desigualdades estructurales.
Desde una perspectiva constitucional, la cuestión no resulta menor. El artículo 47 de la Constitución española reconoce el derecho de todos los ciudadanos a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, imponiendo a los poderes públicos el deber de promover las condiciones necesarias para hacerlo efectivo. Aunque la jurisprudencia constitucional ha interpretado este precepto como un principio rector de la política social y económica —y no como un derecho fundamental directamente exigible—, ello no elimina su valor interpretativo, ni su función como límite material -y guía rector- de las políticas públicas. Y a mayor abundamiento: no es derecho fundamental, pero sí es derecho constitucional, tal como reza el enunciado propio del artículo, así como el enunciado general del Título I, donde se encuentra dicho artículo 47. Ser un derecho constitucional supone superior jerarquía en prioridad normativa -y por lo tanto- en prioridad presupuestaria- a cualquier otro derecho de calificación no constitucional.
La imposición de sanciones económicas a personas que pernoctan en espacios públicos plantea así una evidente tensión entre el deber institucional de garantizar condiciones mínimas de dignidad y la utilización del poder sancionador frente a quienes carecen precisamente de alternativas habitacionales. La cuestión jurídica central radica en determinar si el espacio público puede regularse ignorando las condiciones materiales extremas que llevan a determinadas personas a habitarlo.
En este contexto, resulta especialmente relevante el contraste con las políticas desarrolladas anteriormente en la propia ciudad de Zaragoza. En 2016, el Ayuntamiento impulsó el programa Hábitat, basado en el modelo internacional Housing First, cuya premisa fundamental consiste en reconocer la vivienda como presupuesto previo para la inclusión social y no como una recompensa condicionada al cumplimiento de determinados requisitos conductuales.
Los resultados del programa fueron notablemente positivos: elevada permanencia en vivienda, mejora de la salud física y mental y reducción de situaciones de emergencia social. El modelo se alineaba, además, con las recomendaciones de organismos internacionales y con experiencias consolidadas en países como Finlandia, donde las políticas públicas frente al sinhogarismo se han estructurado desde un enfoque de derechos y acceso estable a la vivienda.
Sin embargo, tras el cambio político municipal de 2019, el programa perdió continuidad institucional y no llegó a consolidarse como política pública estructural. Paralelamente, las políticas de vivienda fueron desplazándose hacia fórmulas orientadas principalmente a la dinamización del mercado inmobiliario y al acceso a la propiedad privada, como ocurre con el programa “Primera Vivienda”.
La nueva ordenanza cívica debe interpretarse, por tanto, dentro de ese cambio de paradigma político-administrativo. Allí donde previamente se desarrollaban políticas de acompañamiento social y acceso estable a la vivienda, el nuevo enfoque prioriza la regulación del espacio urbano mediante prohibiciones y sanciones.
Desde la teoría jurídica crítica, este tipo de normas se insertan en una tendencia más amplia de expansión del derecho administrativo sancionador sobre colectivos vulnerables. No se sanciona directamente la pobreza como condición jurídica, pero sí las conductas inevitables asociadas a ella: dormir en la calle, ocupar espacios públicos de forma prolongada o desarrollar estrategias de supervivencia en el entorno urbano. El resultado práctico es una penalización indirecta de la exclusión social.
Además, estas medidas plantean dudas desde el principio de proporcionalidad, especialmente relevante en materia sancionadora. La doctrina constitucional exige que toda limitación de derechos o imposición de sanciones responda a criterios de necesidad, idoneidad y proporcionalidad estricta. Sancionar económicamente a personas sin recursos difícilmente puede considerarse una medida eficaz para resolver el problema del sinhogarismo, lo que convierte la finalidad real de la norma en una cuestión jurídicamente falaz.
Por otra parte, organismos internacionales como el Relator Especial de Naciones Unidas sobre pobreza extrema han advertido reiteradamente sobre los riesgos de utilizar mecanismos punitivos frente a la pobreza urbana. Estas políticas suelen generar desplazamiento territorial, mayor exclusión institucional y aumento de la vulnerabilidad, sin abordar las causas estructurales del problema.
En definitiva, la ordenanza cívica de Zaragoza no representa únicamente una modificación normativa sobre convivencia urbana. Constituye también una expresión concreta de un modelo político y jurídico de gestión de la pobreza. Frente a enfoques basados en derechos sociales y políticas de vivienda estable, la propuesta desplaza el centro de gravedad hacia la disciplina del espacio público y el control administrativo de la exclusión visible.
La cuestión de fondo trasciende así el debate técnico sobre convivencia ciudadana. Lo que está en discusión es el papel del Derecho frente a la pobreza: si debe actuar como instrumento de garantía material de derechos o como mecanismo de contención y desplazamiento de quienes quedan fuera del acceso efectivo a ellos.
